Laatste hobbel voor écht snel 5G

Nederland staat bekend als een land met een snelle en moderne digitale infrastructuur, met vlotte vaste en mobiele netwerken. Die toppositie staat op de mobiele markt echter onder druk. Dat heeft alles te maken met de 3,5GHz-frequentieband, aangesteld als dé 5G-band om echt snel 5G mogelijk te maken. Dan moet de vijfde generatie mobiele techniek ook eindelijk sneller worden dan 4G. Die band is zó belangrijk dat landen vanuit de EU verplicht zijn om hem in te zetten voor 5G. Elke lidstaat heeft dat inmiddels gedaan, met uitzondering van één: Nederland.

Dat heeft twee redenen. Enerzijds omdat een satellietbedrijf een deel van die band op dit moment nodig heeft om vanuit Burum in Friesland noodcommunicatiediensten voor vliegtuigen en schepen te verzorgen, anderzijds omdat providers niet de enige bedrijven zijn die 5G-diensten willen aanbieden op de band. De overheid, providers en de andere bedrijven probeerden onderling tot een oplossing te komen, maar kwamen er niet uit. De overgebleven stap was een gang naar de rechter; woensdag 11 oktober diende die rechtszaak. Dit artikel gaat over de zaak en de vervolgstappen.

Inmarsat was het grootste probleem, maar plots niet meer

Satellietbedrijf Inmarsat was lang de grootste belemmering voor 3,5GHz-5G in Nederland. Sterker nog, het was niet voor het eerst dat dit bedrijf en de overheid elkaar tegenkwamen in de rechtszaal. Medio 2021 werd Inmarsat in het gelijk gesteld en mocht de overheid het bedrijf niet dwingen om met de nooddiensten te vertrekken uit Nederland. In de jaren daarna werkte het bedrijf aan een verhuizing naar Griekenland. Hier had het vanuit Griekenland een vergunning voor gekregen, maar die was volgens Inmarsat onvoldoende. De vergunning verliep te snel, in 2027, terwijl Inmarsat de band tot 2032 nodig heeft, en er waren onzekerheden over de verstoring die het satellietbedrijf zou kunnen ondervinden door andere 5G-diensten in dat land.

Minister Micky Adriaansens van Economische Zaken gaf in augustus aan niet meer te willen wachten op Inmarsat en wilde het bedrijf nogmaals dwingen te vertrekken, per 1 februari 2024. Inmarsat had een vergunning en de zorgen van het bedrijf mochten 5G in Nederland niet langer vertragen, vond de minister. De rechtszaak van woensdag 11 oktober ging onder meer over dat besluit; Inmarsat vond namelijk nog steeds dat het mocht blijven en dat het besluit van de minister juridisch niet in de haak was.

Tot dinsdag 10 oktober, de avond voor de zitting: toen waren het ministerie van Economische Zaken en Inmarsat toch tot een overeenkomst gekomen, bleek bij aanvang van de rechtszaak. De precieze details zijn niet duidelijk, wel is bekend dat de Griekse evenknie van het ministerie van EZK bepaalde toezeggingen heeft gedaan die Inmarsat nu wél voldoende zekerheid bieden. Daarnaast zijn Nederland en Inmarsat een schadevergoeding overeengekomen, waarvan het bedrag eveneens onbekend is. Het satellietbedrijf stopt per 1 februari met het verzorgen van de noodcommunicatiediensten vanuit Friesland en verhuist deze diensten naar Griekenland. Waarom Inmarsat lang een belemmering was voor 3,5GHz-5G, lees je in dit artikel.

Autonoom containers verplaatsen en geautomatiseerde bagageafhandeling

Hoewel de grootste belemmering voor snel 5G daarmee weg was, bleef er nog een aantal bedrijven met bezwaren. Het gaat hierbij om 'lokale gebruikers'. De drie providers KPN, Odido en Vodafone willen de 3,5GHz-band gebruiken voor landelijke 5G, maar er zijn ook bedrijven die de frequentieband willen gebruiken voor hun private bedrijfs-5G-netwerken. Het bedrijf ECT heeft al zo'n lokaal 5G-netwerk en gebruikt het om met vierhonderd autonome voertuigen containers te verplaatsen op een terminal in de haven van Rotterdam. Ook Schiphol heeft interesse in de frequentieband, bijvoorbeeld voor geautomatiseerde bagageafhandeling.

Deze lokale gebruikers hebben van het ministerie twee delen van de frequentieband gekregen. De desbetreffende 3,5GHz-band loopt van 3400-3800MHz. Lokale gebruikers krijgen de eerste en laatste 50MHz, providers krijgen de overgebleven 300MHz. Het ministerie vindt dit voldoende en eerlijk. Lokale gebruikers krijgen zo in totaal 100MHz, wat voldoende moet zijn, en elke afzonderlijke provider kan in principe 100MHz veilen voor 5G.

Die lokale bedrijven zijn het hier echter niet mee eens. We hebben hun bezwaren in dit achtergrondartikel besproken, maar in de rechtszaal kwamen een paar punten naar voren. Zo zijn de lokale gebruikers het oneens met de stelling dat ze met deze frequentie-indeling 100MHz krijgen. Die onderste 50MHz is namelijk beperkt bruikbaar vanwege een mogelijk conflict met Defensie-radars die op frequenties van 3300 tot 3400MHz zitten. Dit betekent volgens de lokale gebruikers dat ze aangepaste en duurdere apparatuur nodig hebben of dat die apparatuur helemaal niet verkrijgbaar is.

Daardoor zijn ze naar eigen zeggen vooral aangewezen op die bovenste 50MHz. Dat betekent enerzijds dat ze minder spectrum en dus minder capaciteit hebben, anderzijds kan dit leiden tot conflicten met naburige netwerken. In een geval met twee bruikbare 50MHz-blokken kunnen buurbedrijven afspreken in andere delen van de band te gaan zitten. Bij minder frequentieruimte is de kans groter dat twee bedrijven in hetzelfde deel van het spectrum zitten. Wat ook meespeelt, is dat lokale gebruikers volgens de vernieuwde vergunningen die vanaf december dit jaar ingaan, hun netwerk 'marginaal ruimer' mogen opstellen dan de grenzen van hun perceel. Met andere woorden: een bedrijf mag een eigen 3,5GHz-netwerk ook buiten zijn eigen bedrijfsgrenzen stralen. Dat is prima voor afgelegen bedrijven, maar lokale gebruikers in drukke gebieden, Schiphol bijvoorbeeld of de haven van Rotterdam, vrezen voor problemen waarbij die 'marginaal ruimere' netwerken naburige netwerken verstoren. Onder die nieuwe vergunningen is het first come first served-principe bovendien afgezwakt, waardoor bestaande lokale gebruikers niet langer de extra juridische bescherming tegen verstoringen hebben die ze hiervoor wel hadden.

De providers hebben aangegeven dat ze al decennia met naburige netwerken werken, waarmee ze doelen op grensregio's waar mobiele netwerken van providers uit verschillende landen naast elkaar bestaan zonder noemenswaardige verstoring. De providers geven aan dat dit op landelijk niveau geregeld wordt en dat dit prima bij lokale gebruikers moet kunnen. Het ministerie geeft weer aan dat de RDI, de opvolger van Agentschap Telecom, hier als toezichthouder optreedt en kan bemiddelen tussen 'burenruzies'.

Hier ging onder andere ECT niet in mee. Dit bedrijf geeft aan dat het 3,5GHz-5G-netwerk 'bedrijfskritisch' is; bij verstoringen komt het hele bedrijf plat te liggen vanwege de verregaande automatisering. Verstoring kan ECT dan ook niet accepteren en het vreest dit met de huidige plannen te riskeren. Het is ook bang dat het genoemde toezicht pas achteraf zou zijn, terwijl het liever waarborgen ziet om verstoring te voorkomen. Beter bruikbare bandbreedte, bijvoorbeeld een verschuiving naar boven in de frequentieband, zou dit mogelijk maken. ECT's wens is 80 tot 100MHz boven in de band, met eventueel 20MHz onderin. Het Havenbedrijf Rotterdam en Schiphol pleiten ook voor een coördinerende rol, waarbij ze 'de schaarse' frequentieruimte kunnen verdelen onder partijen die op hun terrein frequentieruimte willen gebruiken. Ze gaven aan dit ook eerder bij het ministerie te hebben aangedragen, maar kregen niet hun zin.

Providers: lokale gebruikers hebben geen eigen frequentieruimte nodig

De providers gaven aan dat zij het ook niet zagen zitten om onder in de 3,5GHz-band te zitten, omdat de provider die daar zit, dan extra en duurdere antennes moet plaatsen. Omdat providers bovendien landelijk opereren, zou dit voor hen duurder zijn dan voor de lokale gebruikers, stelden zij. Sterker nog, de providers stelden eigenlijk een situatie voor waarin helemaal geen frequentieruimte beschikbaar wordt gesteld voor lokale gebruikers en de hele 3,5GHz-band dus voor landelijke 5G wordt ingesteld. Ze stellen dat niet overal in Nederland onder lokale bedrijven vraag is naar 3,5GHz-5G, terwijl een kwart van de band hier wel voor beschikbaar wordt gesteld. Ze stellen dan ook dat het huidige frequentieplan niet efficiënt is en dat 'waardevolle delen van het spectrum onnodig op de plank blijven liggen'. De bedrijven waren er hoe dan ook tegen om naast de genoemde 100MHz extra frequentieruimte beschikbaar stellen voor lokale gebruikers, om verstoring tussen naburige lokale gebruikers beter te voorkomen.

"Deze verstoringsproblemen spelen in een klein deel van Nederland. Gaan we nou echt daarvoor meer frequentieruimte ter beschikking stellen, wat gevolgen heeft voor het hele land?" betoogden de providers in de rechtszaal. Vodafone stelde dan ook voor om een deel van de frequentieruimte die het zou winnen, te verhuren aan lokale gebruikers in de regio's waar zij dit nodig hebben. Dan zou die frequentieruimte, die lokaal wordt gebruikt, in de rest van het land voor 5G ingezet kunnen worden. Een ander voorstel was network slicing, waarbij lokale gebruikers bij hun bedrijf gebruik zouden kunnen maken van het netwerk van een landelijke 5G-provider, dat exclusief voor hen is en dus ook niet door anderen in die regio kan worden gebruikt.

Schiphol: zeer onwaarschijnlijk dat providers frequentieruimte voor lokale gebruikers beschikbaar willen stellenDe lokale gebruikers gaven weer aan niet afhankelijk te willen zijn van providers om hun diensten aan te kunnen bieden. "Ons 5G-netwerk is voor ons van kritiek belang; hier kunnen wij geen storing of verstoring op tolereren. Het is daarom van belang dat dit netwerk volledig van ons is om die gewenste betrouwbaarheid te kunnen waarborgen", zei ECT. Dit bedrijf sprak over een vereiste betrouwbaarheid van 99,997 procent met bovendien 'zeer lage latency', wat providers volgens het bedrijf niet of nauwelijks kunnen aanbieden. Schiphol stipte aan dat het 'zeer onwaarschijnlijk' is dat providers straks in de praktijk 80MHz van hun 'zeer schaarse' spectrum willen inzetten voor verhuur of network slicing, los van de eerder genoemde zorgen. "Daarom moeten we een eigen deel binnen het spectrum krijgen."

De Open Dutch Fiber onder de mobiele telecom

Naast het probleem van de lokale gebruikers is er nog Venus & Mercury, een bedrijf dat als open access operator wil werken. Dit is te vergelijken met wat Open Dutch Fiber doet op de glasvezelmarkt. Het bedrijf wil geen abonnementen verkopen aan consumenten, maar wil een netwerk bouwen waar andere bedrijven tegen betaling gebruik van kunnen maken. Dit kunnen providers zijn, maar ook bedrijven die op lokale basis 3,5GHz-5G willen. Venus & Mercury stelde voor om frequentieruimte te delen met Inmarsat, in de veronderstelling dat Inmarsat nog lang een deel van de frequentieband nodig zou hebben, waar andere providers geen landelijk dekkend netwerk op konden aanbieden.

Inmarsat zei namelijk tot voor kort dat er 80MHz in de 3,5GHz-band was waarop geen landelijke 3,5GHz-5G mogelijk was, omdat het anders Inmarsats noodcommunicatiesatellietverkeer zou verstoren. Venus & Mercury zei wel lokale netwerken, ver weg van Burum, te kunnen opbouwen, waardoor spectrum dat eerder elders onbruikbaar was, toch ingezet kan worden. Daarbij zou Venus & Mercury wel bepaalde maatregelen moeten nemen om alsnog verstoring met Inmarsat te ontwijken, maar omdat het om een substantieel kleiner netwerk zou gaan dan de 5G-netten van landelijke providers, zou dit eenvoudiger zijn. Met het definitieve vertrek van Inmarsat lijkt deze optie te vervallen, al bleef het bedrijf tijdens de rechtszaak inzetten op eigen frequentieruimte.

De landsadvocaat gaf aan dat Venus & Mercury in principe mee kan doen aan de 3,5GHz-veiling voor telecomproviders en er op die manier dus ruimte is voor het bedrijf. In de praktijk is de kans miniem dat V&M daarmee frequentieruimte wint. Het bedrijf gaf aan niet te kunnen opboksen tegen de vele tientallen miljoenen die providers voor de frequentieruimte overhebben. Het ministerie vindt echter dat er zo op papier voldoende ruimte is voor wat V&M wil aanbieden, en dat het ministerie daardoor juridisch juist heeft gehandeld.

Ministerie: vraag is niet of er een betere keuze gemaakt had kunnen worden

Dat laatste is de vraag waar de rechters zich nu over moeten buigen. Het gaat er niet om dat alle partijen voldoende toegang moeten krijgen tot 3,5GHz-frequentieruimte, maar of het ministerie haar besluit op een juiste, juridisch kloppende manier heeft genomen. Of het ministerie daarbij voldoende met alle partijen rekening heeft gehouden en de besluiten juist heeft toegelicht. De 3,5GHz-frequentieband blijft schaars; een goede oplossing voor alle partijen lijkt onmogelijk. Het gaat erom dat het ministerie op de juiste manier heeft toegelicht waarom voor dit frequentieplan is gekozen. Of, zoals de landsadvocaat zei: "De vraag is niet of er een betere keuze had kunnen worden gemaakt, maar of deze keuze redelijkerwijs kon worden gemaakt."

De rechtbank zegt dit jaar nog uitspraak te willen doen. Als de uitspraak gunstig uitpakt voor het ministerie, kan de veiling snel ingepland worden en zouden providers kort na die veiling de 3,5GHz-frequenties kunnen gebruiken. Op papier dan, de lokale gebruikers neigen er namelijk sterk naar een hoger beroep te willen instellen als de uitspraak voor hen tegenvalt. Dit hoger beroep zou dan lopen via het College van Beroep voor het bedrijfsleven, een traject dat waarschijnlijk jaren in beslag zou nemen, en dan kom je weer in een spagaat terecht. Zowel het ministerie als de providers willen die frequentieband zo snel mogelijk inzetten voor 5G en met name Odido heeft een aanzienlijk deel van het netwerk al klaar voor 3,5GHz, blijkt uit gegevens van Antennekaart.nl.

Aan de andere kant willen die providers ook dat de juridische status zo duidelijk mogelijk is en dat er dus niet achteraf opeens van alles moet worden aangepast. Stel dat achteraf blijkt dat de frequenties anders ingedeeld moeten worden en je als provider opeens die slechtere frequenties onder in de band hebt, waar je andere apparatuur voor moet gebruiken, dan is de band ook direct minder waardevol. Dit kan gevolgen hebben voor de uitrol- en 5G-strategie van providers. Of, zoals KPN het zei: "Het is van belang dat de veiling pas start als het Nationale Frequentieplan onherroepelijk is." Tegelijk zei de landsadvocaat dat de minister niet bereid is te wachten op een eventueel beroep via het CBb, vanwege de lange duur hiervan.

Mocht de uitspraak juist in het voordeel van de lokale gebruikers uitpakken, dan moet het ministerie mogelijk terug naar de tekentafel en een nieuw frequentieplan maken. Dit kost tijd en vergt een goedkeuringsprocedure. Providers hebben ook tijd nodig om onderzoek te doen naar deze nieuwe situatie. Dit zou dus leiden tot maanden uitstel, afhankelijk van wat de rechtbank precies vonnist.

Kortom, zoals we al vaak hebben geschreven: de toekomst van 3,5GHz-5G is nog onduidelijk. Terwijl Nederland al lang de frequenties geveild had moeten hebben, is eind 2023 nog steeds niet duidelijk wanneer de veiling plaatsvindt. Het lijkt erop dat het volgend jaar eindelijk zover zal zijn, al heeft dit dossier laten zien dat er plotseling weer een nieuwe blokkade kan ontstaan. Lang was Inmarsat de grootste belemmering, totdat het bedrijf opeens aangaf toch te kunnen verhuizen. Eind dit jaar weten we, met de uitspraak van de rechtbank, hoe dan ook meer.

Bannerfoto: Thiago Montoto en anucha sirivisansuwan / Getty Images